GIM ARGELLO FOI CONDENADO A DEVOLVER DINHEIRO À CÂMARA LEGISLATIVA DO DF

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O  senador Gim Argello, foi condenado em 8 de outubro de 2009, a ressarcir a Câmara Legislativa do DF. Veja a sentença:
O


Processo : 2002.01.1.034497-2
Ação : ACAO POPULAR
Autor : MINISTERIO PUBLICO
Réu : PRESIDENTE DA CAMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL e outros

Sentença

Cuida-se de Ação Popular proposta inicialmente por Pedro Borges de Lemos Filho em face do Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal (José Afonso Argello) e de Fernando Augusto Miranda Nazaré, Carla Maria Martins Gomes, Sidraque David Monteiro Anacleto e Maria Aparecida Tomaz de Oliveira. Posteriormente, o Distrito Federal restou integrado ao feito, como litisconsorte passivo necessário (fl. 113) e em face da desistência do autor popular originário (fl. 167), assumiu essa condição César da Conceição, que também formulou pedido de desistência (fl. 229), não tendo havido manifestação de interesse quanto ao ingresso no feito de qualquer outro cidadão após a publicação de Editais, razão porque o Ministério Público promoveu o prosseguimento do feito (fls. 313-325).
Alega o autor popular que a Câmara Legislativa do Distrito Federal editou a Resolução 183/2002, que dispôs sobre a reestruturação da Procuradoria-Geral da Câmara Legislativa do Distrito Federal, criando diversas Encarregadorias (quatro cargos CL 04); que a dita Resolução seria ilegal e inconstitucional, por violar os princípios da isonomia e da moralidade, haja vista que os cargos criados se destinariam exclusivamente aos servidores advogados e secretário lotados na Procuradoria-Geral, excluindo outros advogados e secretários da Câmara Legislativa; que a ilegalidade contida na Resolução 183/2002 tomou efeito concreto com o Ato do Presidente nº 227/2002, pelo qual foram nomeados os requeridos Fernando Augusto Miranda Nazaré, Carla Maria Martins Gomes, Sidraque David Monteiro Anacleto e Maria Aparecida Tomaz de Oliveira para as Encarregadorias criadas naquele Ato Normativo (Encarregadoria de Contensioso, Encarregadoria de Licitação e Contratos, Encarregadoria de Consultoria Administrativa e Encarregadoria de Apoio Administrativo); que as atribuições dos cargos efetivos dos servidores contemplados por aquelas Encarregadorias se confundem com as atribuições da função de Encarregado, daí haver dupla remuneração àqueles servidores, com base nas mesmas funções realizadas, caracterizando bis in idem e causando lesividade ao erário.
Ao final, pugna pela decretação de nulidade do ato impugnado e a condenação dos requeridos à devolução dos valores percebidos aos cofres públicos.
Juntou documentos às fls. 24-53.
A Câmara Legislativa do DF apresentou contestação às fls. 65-78 e juntou documentos às fls. 79-96.
Fernando Augusto Miranda Nazaré, Carla Maria Martins Gomes, Sidraque David Monteiro Anacleto e Maria Aparecida Tomaz de Oliveira apresentaram contestação às fls. 97-108 e juntaram documentos às fls. 110-112.
Réplica do autor popular originário às fls. 118-144.
O Distrito Federal apresentou contestação às fls. 156-159.
Em razão da desistência do primeiro autor popular (fl. 167), foram publicados os editais de fls. 173-75, ingressando no feito César da Conceição (fl. 177).
A Câmara Legislativa reiterou, às fls. 198-209, a contestação anteriormente apresentada.
O novo autor popular manifestou-se, com juntada de novos documentos, às fls. 213-215 e 216-221, bem como apresentou réplica às fls. 224-232 e 244-259.
O ministério Público manifestou-se às fls. 261-266, em que sustenta, tal qual o autor popular, que a Câmara Legislativa não possui personalidade jurídica e não foi indicada para figurar no pólo passivo da lide. Aduziu o Parquet, ainda, a necessidade de correção de defeito citatório para que o ato seja realizado pessoalmente na pessoa do Presidente da Câmara Legislativa que subscreveu o ato impugnado, qual seja, o Deputado Gim Argello (José Afonso Argello).
Citado pessoalmente (fls. 272-273), José Afonso Argello apresentou a contestação de fls. 274-285 e juntou documentos às fls. 286-295.
Aduzem os requeridos, em suma, que a Ação Popular não seria o meio adequado para impugnar a Resolução 183/2002, da Câmara Legislativa, sendo necessária a instauração de Ação Direta de Inconstitucionalidade e que não estariam presentes os requisitos da ilegalidade e lesividade, pois o autor alega simples violação do princípio da isonomia razão porque deveria ser indeferida a inicial, nos termos do art. 295, V, CPC; que a criação dos cargos de Encarregadoria pela Resolução 183, de 2002, encontra-se dentro da competência legislativa da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 60 da Lei Orgânica Distrital; que trata-se de cargos em comissão, de livre indicação, com nomeação a exclusivo critério do Procurador-Geral da Câmara Legislativa, dentre os servidores lotados na Procuradoria-Geral da Casa Legislativa Distrital; que se trataria de ato interna corporis, sendo indevida a apreciação do Poder Judiciário; que os cargos criados caracterizam-se por serem funções de chefia e assessoramento, sendo devidas aos seus ocupantes as remunerações pelo seu exercício, não

havendo lesividade ao erário; que o autor popular inicial estaria litigando de má-fé, pois impetrara mandado de segurança buscando ser contemplado pelos efeitos da mesma Resolução que impugnara nesta demanda. Requereram o indeferimento da inicial ou a improcedência dos pleitos nela deduzidos.
Instado a se manifestar em réplica o novo autor popular formulou pedido de desistência (fl. 299).
Publicados novos editais (fls. 306-309), não houve a habilitação de qualquer cidadão, razão porque o Ministério Público manifestou-se pela promoção de prosseguimento da Ação Popular, ao tempo em que requereu a suspensão do feito até o julgamento de recurso de apelação apresentada no bojo de execução de obrigação de fazer decorrente de sentença proferida na Ação Civil Pública 12.059/1996 (fls. 313-325), juntando documentos às fls. 326-439, pedido que restou acolhido por este Juízo (fl. 454).
Manifestando-se pelo prosseguimento do feito, o Ministério Público requereu o julgamento antecipado da lide, informando não ter provas a produzir (fls. 467-468), assim como o fizeram a Câmara Legislativa (fl. 473) e José Afonso Argello (fl. 474), silenciando os demais requeridos (fls. 470/471).
O Ministério Público manifestou-se quanto ao mérito às fls. 476-480.
A Câmara Legislativa requereu, à fl. 485, a extinção do processo por perda do objeto, informando haver sido revogada a resolução 183, de 2002, pela Resolução 215, de 2005, que, por sua vez, fora revogada pela Resolução 229, de 2007, juntando documentos às fls. 486-508, com o que não concordou o Ministério Público, entendendo haver perda do objeto tão somente quanto ao pedido de anulação do ato de nomeação dos servidores, mas subsistiria o interesse quanto ao pedido de devolução dos valores pagos indevidamente em razão dos cargos extintos, cujos efeitos teriam perdurado por quase 3 anos.
É o relatório. Decido.
Ab initio, há que ser registrar que a Câmara Legislativa do Distrito Federal não possui personalidade jurídica e, por conseguinte, também não detém capacidade para estar em Juízo na qualidade de parte, até porque sequer fora nomeada para ocupar o pólo passiva da lide, nem poderia sê-lo, admitindo-se a sua intervenção, em nome próprio, tão-somente quando buscar defender em Juízo suas prerrogativas e funções institucionais ( a chamada capacidade judiciária), na linha da jurisprudência pacífica de nossas Cortes de Justiça, inclusive do egrégio TJDFT, senão vejamos:
CONCURSO PÚBLICO. TÉCNICO LEGISLATIVO. CATEGORIA POLICIAL LEGISLATIVO. CAPACIDADE PROCESSUAL. CÂMARA LEGISLATIVA. EXAME PSICOTÉCNICO. NECESSIDADE DE PREVISÃO LEGAL E CRITÉRIOS OBJETIVOS.
1. A ciência processual tem evoluído para considerar como legitimados para estar em juízo, entes sem personalidade jurídica, como a Câmara Legislativa do Distrito Federal. No entanto, referida capacidade processual se configura, exclusivamente, quando o ente pretende defender os direitos relativos ao seu funcionamento e prerrogativas.
2. Os requisitos exigidos para a investidura de cargo público dependem de previsão legal. Inexiste qualquer lei que determine a realização de exame psicotécnico para o preenchimento do cargo público de Técnico Legislativo, categoria Policial Legislativo, de tal sorte que a sua exigência contraria o Princípio da Legalidade, a que se submete à Administração Pública.
3. Ademais, a aplicação de testes psicotécnicos em concursos públicos deve pautar-se na objetividade, de modo a afastar, em conseqüência, o subjetivismo quando da avaliação dos candidatos.
4. Apelo não provido. (20060110283250APC, Relator FLAVIO ROSTIROLA, 1ª Turma Cível, julgado em 01/07/2009, DJ 03/08/2009 p. 132)
PROCESSUAL CIVIL – AGRAVO REGIMENTAL – MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA ATO DO PRESIDENTE DA CÂMARA LEGISLATIVA – ILEGITIMIDADE – RECURSO NÃO CONHECIDO.
1. A Câmara Legislativa é ente integrante do Distrito Federal e, por isso, não tem personalidade jurídica para residir em juízo, exceto quando atua na defesa de suas funções institucionais, hipótese inocorrente, no caso. Precedentes.
2. Recurso não conhecido. Maioria. (20070020148469MSG, Relator VAZ DE MELLO, Conselho Especial, julgado em 04/03/2008, DJ 26/08/2008 p. 38)

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE SEGURANÇA – ILEGITIMIDADE DE PARTE PARA IMPUGNAR O ACÓRDÃO.
A Câmara Legislativa do Distrito Federal não possui capacidade processual própria, já que não tem personalidade jurídica, que a legitimaria a propor embargos declaratórios. A sua representação processual é realizada pela Fazenda Pública do Distrito Federal. (20060020040394MSG, Relator EDSON ALFREDO SMANIOTTO, Conselho Especial, julgado em 20/11/2007, DJ 16/06/2008 p. 31)
Portanto, não se tratando, no caso, de defesa de qualquer das prerrogativas inerentes à Casa Legislativa Distrital, esta não está legitimada a comparecer como parte na presente demanda, razão porque não conheço das petições colacionadas aos autos em que figure a Câmara Legislativa do Distrito Federal

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Prossigo no exame do feito.
A Ação Popular é instrumento de envergadura constitucional posto à disposição do cidadão, nos termos do art. 5º, LXXIII, CF, segundo o qual “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”. A normatização infraconstitucional está contida na Lei 4.717/65, que foi recepcionada pela Carta
Analiso as preliminares que sustentam ser o caso de indeferimento da inicial, nos termos do art. 295, V, CPC, sob o primeiro argumento de que a Ação Popular não seria a via adequada para reclamar a inconstitucionalidade da Resolução 183/2000 da Câmara Legislativa Distrital e sob o segundo argumento de que não estariam presentes os requisitos daquela Ação Constitucional, tais a ilegalidade e a lesividade ao patrimônio público.
Quanto ao primeiro argumento, de fato, a Ação Popular, tal qual a Ação Civil Pública, não pode servir como sucedâneo de controle direto de constitucionalidade, substituindo-se à Ação Direta de Inconstitucionalidade de lei ou ato normativo. Assim, veda-se que o objeto mesmo da Ação Popular ou da Ação Civil Pública seja a pretensão de ver declarada dada norma inconstitucional.
Este, contudo, não é o caso dos autos, pois que a impugnação aqui manejada, sem embargo de acoimar de inconstitucional a Resolução 183/2002 da Câmara Legislativa, volta-se diretamente contra o Ato 227, de 2002, do Presidente dessa Casa Legislativa, requerido nesta demanda, o qual nomeou os servidores nele indicados e que também ocupam o pólo passivo desta demanda, para os cargos de Encarregadoria no âmbito da Procuradoria-Geral da Câmara Legislativa. O pedido de decreto de nulidade, portanto, é contra aquele ato administrativo de efeitos concretos emanado do então presidente da Câmara Legislativa, e não contra a norma exposta na Resolução 183, de 2002.
Demais disso, circunscrevendo-se a pecha de inconstitucionalidade à causa de pedir, não é vedado ao juiz, em controle difuso de constitucionalidade, apreciar, nas razões de decidir, a constitucionalidade de determinada norma jurídica, cingindo-se o dispositivo sentencial ao caso concreto em análise.
Quanto à ausência dos requisitos da legalidade e lesividade ao erário, trata-se de matéria que se confunde com o mérito da presente Ação Popular.
Com efeito, se restar evidente, segundo o exposto na inicial, que a pretensão deduzida pelo autor popular nada tem de ilegal ou lesivo ao patrimônio público, deve o magistrado indeferir a inicial. Mas, na espécie, não há essa manifesta ausência dos requisitos deste nobre instrumento processual, sendo imprescindível o ingresso no mérito para proceder-se a essa análise.
Rejeito, pois, as preliminares de indeferimento da inicial.
Antes de ingressar no mérito, registro que não vislumbro perda do objeto quanto à declaração de nulidade do ato impugnado (Ato do Presidente nº 227, de 2002), em razão da revogação da Resolução 183, de 2002 e da extinção dos cargos para cujo exercício foram nomeados os requeridos Fernando Augusto Miranda Nazaré, Carla Maria Martins Gomes, Sidraque David Monteiro Anacleto e Maria Aparecida Tomaz de Oliveira por força daquele ato.
Em verdade, a extinção dos cargos somente resultará em que, uma vez reconhecida a nulidade da nomeação, não haverá mais necessidade de destituição dos servidores nomeados. Contudo, até mesmo porque constitui fundamento do pedido de restituição de valores aos cofres públicos, é imprescindível que se analise a validade do ato impugnado, porque produziu efeitos jurídicos, tais como o pagamento de remuneração àqueles servidores.
Quanto ao mérito da Ação Popular, trata-se de impugnação ao Ato Nº 227, de 2002, do Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal, que nomeou os servidores Fernando Augusto Miranda Nazaré, Carla Maria Martins Gomes, Sidraque David Monteiro Anacleto e Maria Aparecida Tomaz de Oliveira, para ocupar os cargos respectivos na Encarregadoria de Contencioso, Encarregadoria de Licitação e Contratos, Encarregadoria de Consultoria Administrativa e Encarregadoria de Apoio Administrativo, com fundamento na Resolução 183, de 2002, que criou as referidas Encarregadorias e 04 (quatro) “cargos CL -04”, os três primeiros a serem ocupados por Assessores Técnicos, categoria Advogado e o último a ser ocupado por Assistente-Técnico – Secretário, todos em exercício na Procuradoria-Geral da Câmara Legislativa, conforme se verifica pelos documentos de fls. 29 e 30.
Da análise das alegações das partes e dos documentos colacionados aos autos deduz-se que os ditos “cargos CL-04” pretensamente ostentariam a natureza de Cargos em Comissão, que é, como se sabe, uma das formas de provimento de cargos públicos, a partir da própria Constituição da República, que estabelece no art. 37

, caput e incisos II e V o seguinte:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(omissis)
II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
(omissis)
V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;
Evidente, não há negar que a Câmara Legislativa Distrital, seguindo o modelo da Constituição Federal quanto ao Senado e à Câmara Federal, exerce competência legislativa privativa, nos termos do art. 60, V, da Lei Orgânica do Distrito Federal, para “criar, transformar ou extinguir cargos de seus serviços, bem como provê-los e fixar ou modificar as respectivas remunerações”. Mas também é verdade que o legislador não pode alterar a natureza das coisas, assim como está obrigado a seguir diretrizes jurídicas traçadas na Lei Fundamental, não podendo contrariar seus preceitos. Assim, não é absolutamente livre, quer o legislador, no caso, a Câmara Legislativa do Distrito Federal, ao promulgar as Resoluções no âmbito de sua competência legislativa privativa, tanto menos o Administrador, função de que estava investido o Presidente da Câmara Legislativa quando da edição do Ato impugnado.
Isso porque o cargo em comissão já tem seus contornos delineados pela Constituição Federal, e somente encontra fundamento para sua criação quando se mostrar presente, no plano concreto, a necessidade de funções de direção, chefia e assessoramento, do contrário seria letra morta o texto constitucional e estariam solapados os princípios estabelecidos no caput do art. 37 da Lei Magna, em especial os da legalidade e da eficiência.
Veja-se que as funções institucionais da Procuradoria-Geral da Câmara, tendo por base o §1º do art. 57 da Lei Orgânica Distrital, estão contidas na Resolução 140 de 1997, a mesma que sofreu as alterações da Resolução 183, de 2002, criando as Encarregadorias. Confira-se o art. 2º da Resolução 140, de 1997:
Art. 2º À Procuradoria-Geral da Câmara Legislativa compete:
I – exercer a representação judicial da Câmara Legislativa requerendo a qualquer órgão, entidade ou tribunal as medidas que se fizerem necessárias;
II – patrocinar os interesses dos servidores da Câmara Legislativa quando processados exclusivamente em virtude do exercício regular de suas funções na prática de atos administrativos;
III – uniformizar a jurisprudência administrativa e compilar a legislação da Câmara Legislativa e do Distrito Federal;
IV – realizar estudos jurídicos por solicitação do Presidente e demais órgãos da Mesa Diretora;
V – exercer a consultoria jurídica, prestando assessoramento técnico-jurídico ao Presidente, à Mesa Diretora e aos demais órgãos da estrutura administrativa da Câmara;
VI – opinar obrigatoriamente sobre minutas de editais, contratos, acordos, convênios ou ajustes e, por solicitação, sobre processos de abertura de licitações, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade;
VII – examinar, por solicitação, processos relativos a direitos e deveres dos servidores, emitindo parecer;
VIII – emitir parecer sobre assuntos cuja natureza exija a instauração de sindicância e procedimentos administrativos e disciplinares;
IX – opinar sobre editais a serem expedidos pela Câmara Legislativa, em especial os de concursos para provimento de cargos.
Já o art. 5º da citada Resolução 140, acrescido pela Resolução 183, de 2002, criou as Encarregadorias objeto da impugnação nestes autos, bem como estabeleceu suas competências, nesses termos:
Art. 5º A Procuradoria-Geral subdividir-se-á em quatro unidades, a saber: (Artigo acrescido pela Resolução nº 183, de 2002.)
I – Encarregadoria de Contencioso;
II – Encarregadoria de Licitação e Contratos;
III – Encarregadoria de Consultoria Administrativa;
IV – Encarregadoria de Apoio Administrativo.
§ 1º Compete à Encarregadoria de Contencioso auxiliar o Procurador-Geral na representação judicial e extrajudicial da Câmara Legislativa, requerendo juntamente com ele as medidas que se fizerem necessárias a tanto, e auxiliar no patrocínio dos servidores da Casa quando processados exclusivamente em virtude do exercício regular de suas funções na prática de atos administrativos, bem como acompanhar os feitos judiciais, observando e controlando os prazos fixados na Lei Processual.
§ 2º Compete à Encarregadoria de Licitação e Contratos opinar sobre as minutas de edital

, contratos, acordos, convênios ou ajustes administrativos, bem como elaborar contratos a serem firmados pela Câmara Legislativa.
§ 3º Compete residualmente à Encarregadoria de Consultoria Administrativa opinar sobre as demais matérias e uniformizar a jurisprudência da Casa, compilar as normas da Câmara Legislativa e as leis do Distrito Federal, examinar processos relativos a direitos e deveres dos servidores, emitir parecer sobre instauração de sindicância e processos administrativos, opinar sobre editais de concurso público para provimento de cargos da Câmara Legislativa, bem como responder a consultas formuladas pelos órgãos da estrutura administrativa da CLDF.
§ 4º Compete à Encarregadoria de Apoio Administrativo receber e expedir os documentos dirigidos à Procuradoria-Geral, tais como processos, ofícios e memorandos, mantendo o devido controle e arquivo, atualizar o relatório de acompanhamento de processos judiciais, bem como redistribuir e manter o controle de todos os documentos enviados às demais Encarregadorias.
§ 5º Ficam criados quatro cargos CL-04 para as quatro Encarregadorias, sendo que as três primeiras serão ocupadas exclusivamente por Assessores Técnicos, categoria Advogado, em exercício na Procuradoria-Geral, e o cargo da Encarregadoria de Apoio Administrativo será ocupado por Assistente-Técnico – Secretário em exercício na Procuradoria-Geral.
§ 6º A distribuição dos Assessores Técnicos – Advogados nas Encarregadorias criadas no caput do art. 5º e incisos acima será feita pelo Procurador-Geral, considerando-se a conveniência do serviço e volume de trabalhos e constará de memorando interno da Procuradoria-Geral, podendo ser livremente alterada.
Como se vê, as Encarregadorias criadas, – à exceção da última (Encarregadoria de Apoio Administrativo), cujas funções são nitidamente de caráter meramente administrativo -, simplesmente dividiram as funções que já estavam afetas à competência da Procuradoria-Geral. É claro, não há nisso nenhuma irregularidade, cuidando-se apenas de distribuição de funções a novos órgãos criados no âmbito da própria Procuradoria. Ficando nisso, poder-se-ia até mesmo vislumbrar um aumento na eficiência do serviço prestado, em razão da especialização de funções.
Contudo, o que se segue a isso, isto é, a criação de cargos em comissão, é que não encontra fundamento jurídico, pois que não se verifica que os cargos ostentem as características condizentes com o assessoramento, que já é função do próprio cargo de “Assessor Técnico”, tampouco existe chefia e direção, até porque, com essas qualificações no âmbito da Procuradoria-Geral foram mantidos os cargos em comissão de Assessor da Procuradoria-Geral e de Secretário da Procuradoria-Geral, conforme se nota pelo texto do art. 4º e seus §§1º e 2º da Resolução 140, de 1997:
Art. 4º A Procuradoria-Geral da Câmara Legislativa do Distrito Federal compõe-se dos cargos de Procurador-Geral e de Assessores Técnicos, categoria Advogado, aos quais compete auxiliar o Procurador-Geral no exercício de suas funções, em especial as indicadas no art. 2º. (Parágrafo com a redação da Resolução nº 183, de 2002.)
§ 1º Ficam mantidos os cargos em comissão de Assessor da Procuradoria-Geral, nível CL 14, e o de Secretário da Procuradoria-Geral, nível CL 11.
§ 2º O cargo em comissão de Assessor da Procuradoria-Geral será exercido por advogado regularmente inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil – Seção do Distrito Federal – OAB/DF, com preferência por Assessor Técnico, categoria Advogado, da CLDF.
Também releva notar que, com o reduzido quadro de Assessores Técnicos – Advogados existente na Procuradoria-Geral, em número de 6, segundo documento de fl. 52, teríamos, se distribuídos uniformemente os advogados em cada Encarregadoria, um “chefe” ou “diretor” e um outro servidor a ele subordinado. Quanto à Encarregadoria de Apoio Administrativo, havia, segundo aquele mesmo documento de fl. 52, apenas um Assistente Técnico – Secretário, sendo, portanto, a única pessoa habilitada ao “cargo CL-04” criado na Procuradoria-Geral pela Resolução 183, de 2002 e nem de longe as funções de “receber e expedir documentos” ou “atualizar relatório” e “distribuir e manter controle de documentos” são funções inerentes a um cargo em comissão.
Registre-se que, em razão dos mesmos fatos aqui em análise, entre outras irregularidades no âmbito da Câmara Legislativa do Distrito Federal, o sempre atuante Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, por meio da Recomendação nº 21, de 11 de junho de 2003, já havia assinalado (fls. 214-215/233-234):
“O Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (…)recebeu representação noticiando pagamento ilegal de quintos aos funcionários da Câmara Distrital, bem como o exercício, pelos mesmos, de funções comissionadas que não são de direção, chefia e assessoramento;
(…)
Considerando que, posteriormente, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Distrito Federal apurou estas e outras irregularidades

referentes ao funcionalismo da Câmara Distrital, quais sejam, o recebimento indevido de pagamentos referentes à 1ª Legislatura por parte dos Parlamentares Distritais; a manutenção da Estrutura Provisória na Câmara Legislativa; a existência de cargos em comissão em moldes artificiais e em número superior aos cargos efetivos;
Considerando que os atos da Administração devem se pautar em conformidade com os princípios constitucionais de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, conforme determina o art. 37, “caput”, da Constituição Federal;
(…)
Considerando o teor dos incisos II e V do supramencionado artigo da Lei Maior, no sentido de que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração e considerando ainda que os referidos cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;
(…)
Considerando a r. decisão n.º 6287/2000 do Tribunal de Contas do Distrito Federal, a qual fixou o entendimento, para fins de orientar a atuação do Controle Externo, de que: “A) as funções de confiança destinam-se aos servidores ocupantes de cargos efetivos da administração; B) tais funções e os cargos comissionados são próprios de direção, chefia e assessoramento; (…)”;
Considerando, por fim (…) resolvem: Recomendar a Vossas Excelências, Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal (…) e Primeiro Secretário, (…), bem como aos seus eventuais sucessores, que determinem, no prazo máximo e improrrogável de 60 (sessenta) dias:
I – A invalidação de todos os provimentos para cargos em comissão que não se enquadrem nas atribuições de direção, chefia e assessoramento, sendo exemplos os cargos em comissão de Encarregados, Secretária, Motorista e, notadamente, Auxiliar de Segurança; (…)”
Já nestes autos, também me parece de inegável acerto a manifestação do Parquet (fls. 478-479), quando, ao fazer referência à Recomendação acima transcrita, destacou:
“Esta, aliás, é prática usual da Câmara Legislativa, que vem editando seguidas Resoluções, em substituição às declaradas nulas judicialmente, para continuar incidindo nos mesmos vícios ao publicar ato com as mesmas forma e conteúdo ilegais. Vejamos!
A Resolução nº 183/2002 criou quatro cargos CL-04 de encarregadorias: (…)
Verifica-se que os cargos em comissão criados pela Resolução acima transcrita não criaram qualquer nova função aos encarregados, distintas daquelas inerentes aos cargos de provimento efetivo, como bem demonstrado na petição inicial. Trata-se, pois, de acréscimo ilegal.
Por sua vez, o ATO DO PRESIDENTE nº 227/2002 – ato administrativo e de efeito concreto, passível pois de controle judicial por meio de Ação Popular, traz o provimento de inúmeras funções, ditas de Chefia, Direção e Assessoramento, criadas pela Resolução 183/2002, sem especificar ou mesmo atribuir novas funções aos servidores nela contemplados.
Vê-se, portanto, que a Câmara Legislativa do Distrito Federal vem criando “cargos em comissão” para funções próprias de servidores efetivos, em total desrespeito à disciplina constitucional da matéria, bem como criando discrepância entre os vencimento entre os servidores concursados e os que ocupam cargos em comissão, ainda que para prestarem o mesmo serviço, causando, assim, inegáveis danos ao Erário e malferindo o princípio da moralidade administrativa.”
Resulta manifesto, pois, que o Ato do Presidente nº 227/2002, aqui impugnado, ao dar concretude à norma veiculada na Resolução 183/2002, ela própria já direcionada a alcançar fim que a ordem constitucional veda, é nulo, incidindo na previsão contida no art. 2º da Lei 4.717/65 (Lei da Ação Popular), especificamente por inexistência dos motivos que determinaram a edição do ato, é dizer, não havia real situação a demandar a nomeação de servidores para ocuparem os cargos em comissão criados pela Resolução 183/2002, pois os serviços que fundamentariam o provimento dos cargos em comissão já eram realizados pelos mesmos servidores efetivos que foram beneficiados, sendo o caso, também, de desvio de finalidade, haja vista que o ato buscava não o interesse público no aprimoramento dos serviços públicos prestados pelos beneficiários das nomeações, mas a concessão de aumento remuneratório, ou melhor, dupla remuneração pelos mesmos serviços prestados, utilizando-se a via inconstitucional de provimento em cargo comissionado sem que existissem as suas características inerentes. Confiram-se, in verbis, os termos do dispositivo legal citado:
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.

Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
Quanto à lesividade ao patrimônio público em decorrência do ato considerado nulo, nos termos da Lei, doutrina e jurisprudência debatem acerca dos casos em que é dispensável ou não a comprovação, pelo autor popular, do efetivo dano ao erário. Assim, por exemplo, veja-se o que diz sobre o ponto Geisa de Assis Rodrigues ao discorrer sobre o art. 2º acima visto (Ações Constitucionais, organizador Fredie Didier Jr., Ed. Juspodium, 2006, p. 224 a 225):
A norma insere no conceito de nulidade o potencial lesivo ao ato aos bens tutelados pela ação popular. Há as seguintes posições doutrinárias sobre o tema: a) necessidade de conjugação lesividade e ilegalidade; b) basta a lesividade; c) a lesividade contém a ilegalidade. Na jurisprudência o entendimento prevalente é de que não basta a lesividade do ato impugnado se não também sua ilegalidade, embora a atual dicção da CF enfatize a lesividade.
Quando se trata de proteção à moralidade administrativa, compreendemos, acompanhados da quase unanimidade da doutrina, que a moralidade administrativa está protegida de forma autônoma, prescindindo da ofensa ao patrimônio público, nesse mesmo sentido há precedente jurisprudencial.
No caso da ação popular ambiental também basta o dano ao meio ambiente, porque a responsabilidade para proteção do meio ambiente independe de culpa, basta haver nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva e a lesão ao ecossistema.
No caso de proteção ao patrimônio público, além de demonstrar a lesão ao Erário o ator popular deve estabelecer a existência de vício de incompetência, ou de forma, a ilicitude do objeto, a inexistência de motivos ou o desvio de finalidade.
Sem embargo dessa discussão, doutrina e jurisprudência são unânimes em considerar de lesividade presumida as hipóteses contidas no art. 4º da Lei da Ação Popular ou quando se trate de ofensa ao princípio da moralidade administrativa. Na espécie, tenho que, além de o ato impugnado haver incidido nas normas do art. 2º, “d” e “e” (inexistência dos motivos e desvio de finalidade), regras de caráter mais genérico, incorreu, simultaneamente, no dispositivo contido no art. 4º, inciso III, alínea “a”, que cuida exatamente dos casos de contratação sem prévia concorrência pública, senão vejamos:
Sobre o ponto (lesividade presumida), confira-se a jurisprudência:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. (…) REQUISITOS DE ILEGALIDADE E LESIVIDADE PARA A AÇÃO POPULAR. JURISPRUDÊNCIA.
(omissis)
7. O ônus da prova que o Autor popular atrai diz respeito ao dano provocado pela ação ou omissão atacada, desde que não se cuide de lesividade presumida prevista no artigo 4º da Lei de regência, ou quando há lesão à moralidade administrativa, pois, nesta hipótese, é decorrência da própria ilegalidade ou ilegitimidade do ato.
8. Agravo parcialmente conhecido e, nessa parte, negado provimento. (20070020078587AGI, Relator FÁBIO EDUARDO MARQUES, 1ª Turma Cível, julgado em 12/12/2007, DJ 08/01/2008 p. 610)
AÇÃO POPULAR. LICITAÇÕES. ANULAÇÃO. ADOÇÃO DE RELATÓRIO ANTERIOR. EXISTÊNCIA. ILEGALIDADE. COMPROVAÇÃO. SÚMULA 7/STJ. LESIVIDADE. MALFERIMENTO A PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS.
I – O acórdão proferido pelo Tribunal a quo ao manter a decisão monocrática de procedência do pedido, em autos de ação popular na qual se buscava a nulidade de procedimentos licitatórios em decorrência de irregularidades, foi expresso ao mencionar que adotava o relatório já anteriormente prolatado por desembargador sorteado, não se verificando, dessa forma, qualquer nulidade a título de afronta aos artigos 165 e 458 e 535, do Código de Processo Civil.
II – A ilegalidade foi devidamente comprovada na instância ordinária, condenando-se o réu às perdas e aos danos dela decorrentes, tendo em conta a fraude perpetrada no respectivo procedimento licitatório, cujas provas não podem ser reexaminadas por esta eg. Corte de Justiça, em razão do óbice contido na Súmula 7/STJ.
III – Determinadas ilegalidades de atos administrativos, por si sós, conduzem à ocorrência de lesão patrimonial aos cofres públicos, principalmente quando se está diante de malferimentos a importantes princípios administrativos, ta

l como o da moralidade. Precedentes: EREsp nº 14.868/RJ, Rel. Min. JOSÉ DELGADO, DJ de 18/04/2005, REsp nº 479.803/SP, Rel. Min. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, DJ de 22/09/2006.

PROCESSUAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. PRESSUPOSTOS. ILEGALIDADE. LESIVIDADE.
1. A ação popular é meio processual constitucional adequado para impor a obediência ao postulado da moralidade na prática dos atos administrativos.
2. A moralidade administrativa é valor de natureza absoluta que se insere nos pressupostos exigidos para a efetivação do regime democrático.
3. Contrato de risco sem autorização legislativa e sem estudos aprofundados de viabilidade do êxito que foi assumido por administrador público para pesquisar petróleo em área não tradicionalmente vocacionada para produzir esse combustível.
4. Ilegalidade do ato administrativo que, por si só, conduz a se ter como ocorrente profunda lesão patrimonial aos cofres públicos.
5. A lei não autoriza o administrador público a atuar, no exercício de sua gestão, com espírito aventureiro, acrescido de excessiva promoção pessoal e precipitada iniciação contratual sem comprovação, pelo menos razoável, de êxito.
6. Os contratos de risco para pesquisar petróleo devem ser assumidos pelo Estado em níveis de razoabilidade e proporcionalidade, após aprofundados estudos técnicos da sua viabilidade e autorização legislativa.
7. A moralidade administrativa é patrimônio moral da sociedade. Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário devem proteger esse patrimônio de modo incondicional, punindo, por mínima que seja, a sua violação.
8. “Na maioria das vezes, a lesividade ao erário público decorre da própria ilegalidade do ato impugnado” (STF, RE 160381/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 12.08.94, p. 20052).
9. “O entendimento sufragado pelo acórdão recorrido no sentido de que, para cabimento da ação popular, basta a ilegalidade do ato administrativo a invalidar, por contrariar normas específicas que regem a sua prática ou por se desviar dos princípios que norteiam a administração pública, dispensável a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, não é ofensivo ao inciso LXXIII do art. 5º da Constituição Federal, norma que abarca não só o patrimônio material do Poder Público, como também o patrimônio moral, o cultural e histórico” (STF, RE 120.768/SP, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJU de 13.08.99, p. 16).
10. “… o entendimento de que, para o cabimento da ação popular, basta a demonstração da nulidade do ato administrativo não viola o disposto no artigo 153, parágrafo 31, da Constituição, nem nega vigência aos arts. 1º e 2º da Lei 4.717/65, como já decidiu esta Corte ao julgar caso análogo (RE 105.520)” (RE 113.729/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 25.08.89, pg. 13558).
11. “Antes mesmo de promulgada a vigente Carta, o STF orientou-se no sentido de que para cabimento da ação popular basta a demonstração da nulidade do ato , dispensada a da lesividade, que se presume (RTJ 118, p. 17 e 129, p. 1.339” (Milton Flaks, in “Instrumentos Processuais de Defesa Coletiva”, RF 320, p. 34).
12. “… ultimamente a jurisprudência têm se orientado no sentido de que basta a demonstração da ilegalidade, dispensada a da lesividade, que se presume” (Luis Roberto Barroso, “Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política – Ação Popular e Ação Civil Pública. Aspectos comuns e distintivos”. Jul – set. 1993, nº 4, p.
236).
13. Invalidação do contrato firmado em 11.09.79, entre a PETROBRÁS e a PAULIPETRO. Ilegalidade reconhecida. Lesividade presumida.
14. Embargos de divergência conhecidos, porém, rejeitados.
(EREsp 14.868/RJ, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/03/2005, DJ 18/04/2005 p. 206)
Assim, não vejo como afastar a conseqüência prevista no art. 11 da Lei 4.717/65, segundo o qual:
Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários causadores de dano, quando incorrerem em culpa.
No caso dos autos, é responsável pelo ato impugnado o requerido José Afonso Argello, que, na qualidade de Presidente da Câmara Legislativo e por ato pessoal, editou o Ato do Presidente nº 227, pelo qual nomeou os servidores Fernando Augusto Miranda Nazaré, Carla Maria Martins Gomes, Sidraque David Monteiro Anacleto e Maria Aparecida Tomaz de Oliveira, para ocupar os cargos respectivos na Encarregadoria de Contencioso, Encarregadoria de Licitação e Contratos, Encarregadoria de Consultoria Administrativa e Encarregadoria de Apoio Administrativo, com fundamento na Resolução 183, de 2002, que criou as referidas Encarregadorias e 04 (quatro) “cargos CL -04”, então ocupados por esses servidores.
O valor das perdas e danos ao erário é o que fora despendido mensalmente como remuneração àqueles servidores em razão da ocupação dos cargos acima identificados, cujo total deve ser apurado durante tod

o o período em que estiveram contemplados com a remuneração respectiva, tudo a ser objeto de liquidação de sentença.
O requerido José Afonso Argello deve responder solidariamente com os demais requeridos, respondendo estes (Fernando Augusto Miranda Nazaré, Carla Maria Martins Gomes, Sidraque David Monteiro Anacleto e Maria Aparecida Tomaz) pelos valores que individualmente auferiram em razão da ocupação dos cargos acima identificados.
A restituição deve ser feita em benefício do Distrito Federal, que é a fonte primária dos recursos destinados à Câmara Legislativa.
Por fim, a alegação dos requeridos de que o autor popular originário age com má-fé não restou comprovada nos autos, não servindo para tanto o só fato de ter havido a impetração de Mandado de Segurança em que o autor buscava beneficiar-se do ato contra o qual se voltara nesta Ação Popular, tendo em conta que o próprio autor comunicou a este Juízo a desistência daquele mandamus, argüindo, inclusive, a incompatibilidade entre os feitos (fl. 167).

Por todo o exposto, JULGO PROCEDENTES os pedidos declinados na inicial, resolvendo o mérito da presente Ação Popular, nos termos do art. 269, I, CPC, para, com espeque nos arts. 2º e 11 da Lei 4.717/65, DECRETAR A NULIDADE do ATO DO PRESIDENTE Nº 227, de 2002, e CONDENAR os requeridos JOSÉ AFONSO ARGELLO, FERNANDO AUGUSTO MIRANDA NAZARÉ, CARLA MARIA MARTINS GOMES, SIDRAQUE DAVID MONTEIRO ANACLETO e MARIA APARECIDA TOMAZ a ressarcirem os cofres do Distrito Federal de todo o valor auferido pelos 04 (quatro) últimos requeridos aqui mencionados em razão da ocupação dos “cargos CL-04”, durante todo o período em que estiveram nomeados para os mencionados cargos, relativos, respectivamente, às Encarregadorias de Contencioso, de Licitação e Contratos, de Consultoria Administrativa e de Apoio Administrativo, devendo-se acrescentar correção monetária a partir da data de cada pagamento efetuado a esses servidores, tudo a ser apurado em liquidação de sentença, devendo o requerido José Afonso Argello responder solidariamente com os demais requeridos, respondendo estes (Fernando Augusto Miranda Nazaré, Carla Maria Martins Gomes, Sidraque David Monteiro Anacleto e Maria Aparecida Tomaz) pelos valores que, individualmente, auferiram em razão da ocupação dos cargos acima identificados.
Custas pelos requeridos, à exceção do Distrito Federal. Sem honorários, considerada a desistência dos autores populares.

Publique-se, registre-se e intimem-se.

Brasília – DF, quinta-feira, 08/10/2009 às 10h26.

Rômulo de Araújo Mendes
Juiz de Direito

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